در يکصد سال برگزاری انتخابات مجلس در ايران (از1285 تا 1385ش)

(بخش دوم: انقلاب مشروطه و نظامنامه انتخابات اصنافی)
رضا ملاحسينی اردکانی 
دانشجوی کارشناسی ارشد جغرافيای سياسی دانشگاه تربيت مدرس

E-mail: mollahosseini@modares.ac.ir

^{صدور فرمان مشروطه :}
قانون انتخابات مجلس ، عبارت است از قانونی که نهاد صلاحیت دار هر کشور آن را برای برگزاری انتخابات مجلس نمایندگان همان کشور وضع می کند . ایران قبل از انقلاب مشروطه ، از پایه و اساسی حقوقی که بر طبق آن کشور اداره و روابط بین سازمانهای دولتی و میان دولت و ملت معین شود ، بی بهره بود . در چنین نظامی ، به علت نبود ساختارهای قانونی ، قانون اساسی و مجلس شورای ملی ، مشارکت سیاسی مردم جایگاهی نداشت و به تبع آن موضوعیت قانون انتخابات نیز منتفی بود . (اسنادی از انتخابات مجلس شورای ملی ، 1378 : 23)
از آنجایی که تدوین قوانین انتخابات مجلس نمایندگان و افتتاح اولین مجلس شورای ملی با مشروطه خواهی و جریانات قانون خواهی و مشروطه طلبی در ایران عصر قاجار ارتباط مستقیم دارد ، لذا لازم است که کمی درباره علل این پدیده مهم در زمینه نیاز مردم ایران به قانون مدون – از جمله قانون انتخابات و تاثیر آن در بروز انقلاب مشروطه – سخن گفته شود . این علل را می توان به طور خلاصه در موارد ذیل متذکر شد : استبداد هیئت حاکمه ، خرید و فروش پستهای رسمی ، نبود آئین دادرسی درست ، فساد درباریان ، آشنایی ایرانیان با تمدن جدید غرب ، نقش روحانیت و روشنفکران و مطبوعات در گسترش آزادیخواهی و حاکمیت قانون ، ( سائلی کرده ، 1378 :31 ) شكستهاي ايران از روسيه و انگليس و رقابت سياسي آنها در ايران ، اقدامات اصلاحي سيد جمال الدين اسدآبادي ، اعطاي امتياز توتون و تنباكو و مقاومت منفي مردم و روزنامه ها ، آثار نويسندگان ، بدهي وامهاي ايران به روسيه و انگليس ، نهضتهاي انقلابي روسيه در برابر استبداد حکومت تزاری روسيه ، شكست روسيه از ژاپن و ... ( شميم ، 1374 : 428-432 ) سبب آگاهی بیشتر مردم ایران از واقعیتهای جهان و بروز مخالفتها و اعتراضاتي در بين مردم براي تاثير گذاري بر سياستها و اختيار مملكت و انتخاب نمايندگاني كه بتوانند بر اعمال و تصميمات حاكمان نظارت داشته باشند گرديد .
عوامل فوق موجب بروز نهضت مشروطیت گشت و پیروزی این نهضت نیز نتایج زیر را در برداشت :
1- تغییر رژیم سلطنتی استبدادی به رژیم مشروطه
2- تدوین قانون انتخابات مجلس شورای ملی
3- تشکیل قوه مقننه و مجلس شورای ملی
4- تدوین قانون اساسی و متمم آن و آماده شدن زمینه برای تدوین دیگر قوانین لازم برای کشور
5- رشد افکار اجتماعی و سیاسی مردم ، اعطاء انواع آزادیهای سیاسی ، رشد مطبوعات و جراید و تشکیل احزاب
6- اخراج متنفذان و خانهای مستبد مخالف با حکومت مشروطه از حوزه حکمرانی ( سائلی کرده ، 1378 : 33 )
سرانجام مظفرالدين شاه قاجار در مردادماه 1285 ( 14 جمادي الثاني 1324 قمري ) دستور مشروطه را صادر نمود . طبق اين دستور داشتن مجلس و شركت مردم در تصميم گيريها ، مهمترين ركن نظام مشروطه به شمار مي آمد . به دنبال صدور فرمان اول و دوم مشروطیت بود که مجلس شورای ملی تاسیس یافت و مقدمه این امر خطیر نیز تدوین قانون انتخابات بود که در دوازدهم رجب 1324ق ( 10/6/1285ش ) انجام شد و به تاریخ 19 رجب 1324ق (17/6/1285ش) به توشیح مظفرالدین شاه رسید و رسمیت قانونی یافت . ( همان : 23 ) در اين فرايند مردم بصورت محلي و مستقيم نمايندگان را انتخاب مي كردند و بدين منظور كشور به قسمتهاي مختلفي به نام حوزه هاي انتخابيه تقسيم شد . ( صفری ، 1384 : 39 ) انتخابات دوره اول مجلس شورای ملی مطابق نظامنامه انتخابات ، صنفی – طبقاتی بود و طبقات ششگانه ذکر شده در فرمان مشروطه ، نمایندگان خود را بر می گزیدند . مجلس اول در مهرماه 1285 ش با حضور مظفرالدین شاه قاجار گشایش یافت و پس از یکسال و هشت ماه فعالیت ، به دستور محمدعلی شاه توسط لیاخوف روسی به توپ بسته شد و نمایندگان انقلابی و سرشناس آن نیز محاکمه و اغلب زندانی ، مقتول و یا تبعید شدند . (اسنادی از انتخابات مجلس شورای ملی ، 1378 : 1)
نظامنامه انتخابات اصنافي :
بعد از صدور فرمان مشروطه در 14 جمادي الثاني 1324 ، قانون انتخابات به سرعت تهيه شد تا مجلس زودتر تشكيل گرديده و اساسنامه و قانون اساسي را تهيه نمايد . قبل از تشكيل اولين دوره مجلس شوراي ملي ، نظامنامه اي براي انتخابات به صورت صنفي براي شهر تهران و ساير نقاط كشور تهيه شد . ( صفری ، 1384 : 39 ) کار تدوین اولین قانون انتخابات مجلس شورای ملی در دهم سنبله ( شهریور ) سال 1285ش ( 12 رجب 1324ق ) به اتمام رسید و برای رسمیت یافتن قانون انتخابات ، توشیح مظفرالدین شاه قاجار لازم بود اما بنا به دلایلی این امر تا 17/6/1285ش ( 19 رجب 1324ق ) به تعویق افتاد . ( سائلی کرده ، 1378: 37 ) در آغاز مشروطیت ، قانون انتخابات را « نظامنامه انتخابات » می گفتند و چون طبق این نظامنامه ، فقط طبقات خاصی از جامعه و اصناف معینی از مردم حق انتخاب کردن و انتخاب شدن را داشتند ، به آن « نظامنامه انتخابات اصنافی » می گفتند . ( همان : 38 ) نظامنامه انتخابات اصنافی اولین قانون مدون ایران و نخستین تجربه ایرانیان در قانونگذاری بود . روشن است که همیشه انجام گیری کارها و تجربیات اولیه همراه با مشکلات و موانع بسیاری است . ( همان : 152 )
طبق ماده 1 این نظامنامه ، انتخاب کنندگان ملت در ممالک محروسه ایران از ایالات و ولایات باید از طبقات ذیل باشند : شاهزادگان و قاجاریه – علماء و طلاب – اعیان و اشراف – تجار – ملاکین و فلاحین- اصناف . ( نظامنامه انتخابات اصنافی 1324ق ، ماده 1 ) بر این اساس انتخابات در این مقطع به صورت همگانی نبوده و فقط این قشر از مردم نمایندگان خود را از بین صنف خود در هر ایالت یا ولایت انتخاب و به مجلس شورای ملی می فرستادند . طبق ماده 6 این نظامنامه نیز تعداد انتخاب شدگان ملت در بلاد ايران ، متناسب با جمعيت سكنه آن بلد در نظر گرفته شد و بر اساس درجه بندي نقاط كشور به ايالت و ولايت به ترتيب به هركدام 12 و 6 نماينده مطابق جدول زیر اختصاص می يافت . انتخابات در تهران مستقيم و يك مرحله اي بود ، ولي در ساير نقاط ، انتخابات دومرحله اي برگزار مي شد . به اين صورت كه در هريك از شهرهاي تابعه ايالت يا ولايت ، طبقات ششگانه مذكور نمايندگان خود را انتخاب كرده و به مركز ايالت و يا ولايت مي فرستادند و اين منتخبان نيز از بين خود نماينده طبقه مورد نظر را انتخاب و برای نمایندگی مجلس شورای ملی به تهران می فرستادند . ( صفری ، 1384 :40 )
بر طبق ماده 8 نظامنامه انتخابات صنفي ، عده انتخاب شدگان براي مجلس شوراي ملي بيش از 200 نفر نمي توانست باشد . همچنين بر طبق اصل چهارم قانون اساسي مشروطه مصوب 14 ذي القعده 1324 ق ، عده انتخاب شدگان به موجب انتخاب نامه ، براي تهران و ايالات فعلا 162 نفر تعيين شد و بر حسب ضرورت اين عده مي توانست به 200 نفر افزايش يابد . ( اصل 4 قانون اساسی 1324ق) اما در عمل تعداد نمايندگان كه از هر بلاد در مجلس حضور يافتند با تعداد نمايندگان اختصاص يافته در نظامنامه انتخابات صنفي مغايرت داشت . بطوريكه در برخي نواحي و مناطق نمايندگان بيشتري نسبت به سهميه اختصاص يافته آن و در برخي نواحي و بلاد ديگر نمايندگان كمتري نسبت به سهميه اشان از كل نمايندگان حضور يافتند .
در نظامنامه اصنافي ، تخصيص نماينده در تهران به اصناف و طبقات مختلف اجتماعي صورت گرفت . بطوريكه براي اكثر مشاغل نماينده اي پيشبيني و در نظر گرفته شده بود . مردم نيز بر اساس صنف تقسيم شده بودند . اما در ساير مناطق ، طبقه بندي اصنافي صورت نگرفته بود ( صفری ، 1384 : 41 ) و تنها بر اساس اينكه اگر آن منطقه ، ايالت بود 12 نماينده و اگر جزء ولايات بود 6 نماينده تخصيص مي يافت . در اين نظامنامه براي ايلات كه سهم زيادي در به ثمر رساندن انقلاب مشروطه داشتند ، نماينده اي اختصاص نيافته بود و بر طبق آن ايلات هر ايالت جزء سكنه آن ايالت محسوب و با شرايط مقرر حق انتخاب داشتند . ( نظامنامه انتخابات اصنافي ، ماده 1 ، تنبيه 1) همچنين در اين نظامنامه سهميه اي به اقليتهاي مذهبي نيز اختصاص نيافته بود .
در اختصاص نماينده به ايالت و ولايت درماده 6 اين نظامنامه ، به تعداد سكنه اشاره شده بود در حاليكه هيچ آماري بصورت رسمي ارائه نگرديده بود و آمار جمعيتي آن نواحي كه نماينده اي به آنها تعلق گرفته بود ذكر نشده بود . همچنين به تعداد جمعيتي كه نماينده به آنها اختصاص يافته نيز اشاره نشده و اختصاص نماينده به بلاد صرفا بر اساس شناخته شدن آن منطقه به عنوان ايالت يا ولايت بوده كه قبلا آمد . نكته مهم اين است كه در اين نوع از اختصاص نمايندگان نيز ، جمعيت تمام ايالات و ولايات برابر نبوده اما به همه به يك اندازه نماينده اختصاص يافته بود . به نحوي كه اين سهميه بندي مورد اعتراض برخي از ايالات و بلاد قرار گرفت . علاوه بر تخصيص نماينده به بلاد ، عدم مجاورت سرزميني و جغرافيايي در نحوه تعيين برخي از بلاد نيز قابل توجه است . طبق ماده 21 اين نظامنامه ميزان دوره نمايندگي 2 سال تعيين شده بود و بعد از دو سال در تمام مملكت ايران انتخابات تجديد خواهد شد . مشروطه طلبان که در ایجاد نهادهای مشروطه و ساختارهای دیپلماتیک عجله داشتند و می خواستند هرچه زودتر فرآیند سیاستگذاری در چارچوب قانون و بر اساس برایند امیال و اراده های مردم قرار گیرد ، در تهیه نظامنامه مذکور نیز شتاب کردند و عدم دقت لازم و کافی ، خود علت دیگری بر وجود عیوب و نواقص در آن شد و در نهایت قانونی تنظیم گشت که دارای اشکالات و ایرادات حقوقی ، فنی و سیاسی زیادی بود . (سائلی کرده ، 1378: 152 )

جدول تخصیص نماینده در نظامنامه انتخابات اصنافی 19 رجب 1324 قمری :
نــام حـــــــوزه تعداد نماینده
تهران 60
آذربایجان 12
خراسان- سیستان - ترشیز- تربت- قوچان- بجنورد- شاهرود- بسطام 12
گیلان و طالش 6
مازندران – تنکابن – استرآباد – فیروزکوه – دماوند 6
خمسه – قزوین – سمنان – دامغان 6
کرمان و بلوچستان 6
فارس و بنادر 12
عربستان – لرستان و بروجرد 6
کرمانشاهان و گروس 6
کردستان و همدان 6
اصفهان – یزد – کاشان – قم – ساوه 12
عراق – ملایر – تویسرکان – نهاوند – کمره – گلپایگان – خوانسار 6
جمع کل 156
منبع : نظامنامه انتخابات اصنافی ، سال 1324ق ، ماده ششم

در اولین قانون انتخابات ایران ضمن اینکه نواقص و اشکالات فراوانی به چشم می خورد ، حوزه بندی انتخاباتی نیز به صورت کارکردی و بر اساس ملاکهای موثر در حوزه بندیها صورت نگرفت . همانگونه که در ماده 6 این نظامنامه آمده حوزه بندی این دوره بر اساس محدوده ایالات و ولایات می باشد . البته با توجه به نوع انتخابات در این دوره که بصورت صنفی بوده و انتخابات بصورت عمومی برگزار نمی گردیده ، به نظر نمی رسد که این نوع حوزه بندی مشکل چندانی ایجاد نموده باشد . هرچند با توجه به عواملی چون جمعیت ، میزان تاثیر ایالت یا ولایت در پیروزی مشروطه و ... به هیچ وجه این حوزه بندی تناسب ندارد .
یزد نیز که در آن دوران به عنوان یکی از ولایات مملکت ایران شناخته می شده (امیراحمدیان ، 1383:82 ) علی القاعده می بایستی دارای 6 نماینده می بوده که در این جدول همراه با ولایت اصفهان 12 نماینده در مجلس اول شورای ملی می توانستند داشته باشند .

قانون تشكيل ايالات و ولايات و دستورالعمل حکام :
از اولین قوانین مصوب دوره اول مجلس شورای ملی پس از تدوین قانون اساسی مشروطه و متمم آن و همچنین نظامنامه انتخابات اصنافی ، قانون مربوط به تشكيل ايالات و ولايات است که در سال 1325 قمري ( 1285 شمسی ) به تصويب رسيد و در آذرماه همان سال ، مملكت ايران براي تسهيل امور سياسي به ايالات و ولايات تقسيم شد . بنابر اين قانون ، ايالت قسمتي از مملكت است كه داراي حكومت مركزي بوده و ولايت نیز حاكم نشين جزء است . بر طبق اين قانون مملكت ايران به 4 ايالت به نامهاي آذربايجان ، كرمان و بلوچستان ، فارس و خراسان تقسيم شد . ولايات نيز قسمتي از مملكت بودند كه داراي يك شهر حاكم نشين و توابع باشند . اعم از اينكه حكومت آن تابع پايتخت يا تابع مركز ايالتي باشد . ( قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام ، فصل اول ) گرچه اسامي ولايات در قانون مذبور ذكر نشده بود ولي در عمل 12 ولايت وجود داشت كه عبارت بودند از : استرآباد ، مازندران ، گيلان ، زنجان ، كردستان ، لرستان ، كرمانشاهان ، همدان ، اصفهان ، يزد ، عراق (اراك) و خوزستان .
گرچه در این قانون هیچ اشاره ای به انتخابات مجلس شورای ملی صورت نگرفته ، اما این قانون از نظر تقسیمات کشوری و بویژه مشخص نمودن وظایف حکام بسیار مهم است ضمن اینکه فصل اول این قانون مبنایی قرار گرفت برای حوزه بندیهای انتخابیه و تخصیص نمایندگان در دوره های بعدی .
در سال 1287 شمسی ، مملکت ایران به 4 ایالت و 38 ولایت و 137 بلوک تثبیت گردید . از سال 1290شمسی ولایات ایران به حکومتهای درجه اول و دوم تقسیم و تا سال 1316ش با تغییرات جزئی به همانگونه باقی ماند . ( فراهی، 1377: 1)

جدول تقسیمات کشوری ایران در سال 1325 قمری (1285 شمسی) :
واحد تقسیماتی مناطق
ایالت 1- آذربایجان 2- کرمان و بلوچستان 3- فارس و بنادر 4- خراسان و سیستان
ولایت 1- استرآباد 2- مازندران 3- گیلان 4- زنجان 5- کردستان 6- لرستان
7 کرمانشاهان 8- همدان 9- اصفهان 10-یزد 11-عراق 12-خوزستان
دارالخلافه تهران
منبع : تقسیمات کشوری ، بهرام امیراحمدیان ، 1383 : ص 82

ادامه دارد